2.4 Региональная политика, развитие и туризм

В мировой и отечественной практике существуют различные подходы в определении региональной политики. Например, в рамках деятельностного подхода региональная политика рассматривается как деятельность органов государственной власти по управлению регионом. Для рассмотрения вопросов в данной статье этого определения вполне достаточно.

Региональная политика как деятельность органов государственной власти по управлению региональными сообществами имеет два аспекта – экзогенный и эндогенный. Экзогенный аспект (внешний по происхождению) представлен региональной политикой, которая осуществляется центральными органами государственной власти с учетом интересов развития регионов. Эндогенный аспект (внутренний по происхождению) – это региональная политика, проводимая местными органами государственной власти самостоятельно с учетом общегосударственных интересов. Это – целевые действия местных органов государственной власти, направленные на наиболее эффективное использование всех ресурсов региона для повышения благосостояния населения, обеспечение его безопасности, совершенствования структуры материального производства, улучшения состояния окружающей среды, развитие экономической и социальной инфраструктуры.

Рассматривая региональную политику как деятельность органов государственной власти по управлению региональным сообществом, надо подчеркнуть, что основными составляющими этого управления является территориальная интеграция, ресурсная мобилизация и регуляция всех общественных отношений в регионе.

В региональной политике выделяют ряд взаимосвязанных элементов: социальную, экономическую, научно-техническую, экологическую, демографическую, гуманитарную и национальную политику.

Целью региональной социальной политики является повышение благосостояния и удовлетворение потребностей жизнедеятельности всего населения, достижение максимального возможного при данных условиях уровня и качества жизни населения региона, создание приблизительно оди­наковых жизненных возможностей для всех граждан. В каждом регионе социальная политика имеет свои особенности. Например, в некоторых из них она призвана препятствовать нежелательной миграции населения, ослабить внутреннее социальное напряжение, сберечь целостность и единство страны.

Региональная научно-техническая политика выражается в изучении состояния научно-технического комплекса региона, выявлении его местной специфики и проблем. Для развития на приоритетных направлениях, которые имеют ключевое значение для развития соответствующего региона, раз­рабатываются региональные научно-технические программы.

Региональная экологическая политика, заключающаяся в создании безопасных условий жизни человека и восстановлении природной среды, включает в себя: гарантирование экологической безопасности ядерных объектов, радиационной защиты населения и окружающей среды; сведение к минимуму вредного влияния техногенных аварий и катастроф; улучшение экологического состояния бассейна рек; улучшение экологического состояния в городах и промышленных центрах; экологизацию технологий в промышленности, энергетике, строительстве, сельском хозяйстве, транспорте и др.

Демографическая политика связана с решением таких проблем, как формирование пропорциональной возрастно-половой структуры населения; проведение социальных мероприятий, стимулирующих рождаемость; повышение безопасности работы и т.п.

Региональная экономическая политика включает в себя бюджетную и налоговую политику; планирование, прогнозирование в регионе; создание и реализацию целевых программ; использование природных ресурсов и распоряжение собственностью региона; размещение производительных сил; управление структурой производства; политику развития региональных комплексов; контрольно-аналитическую деятельность; информационное обеспечение,

Региональная политика оказывает большое влияние на региональное развитие, под которым в настоящее время понимают такой режим функционирования региональной системы, который ориентирован, прежде всего, на повышение уровня и качества жизни населения, обеспеченное устойчивым и сбалансированным воспроизводством социального, хозяйственного, ресурсного и экологического потенциалов региона.

Социальная ориентация является наиболее очевидным признаком регионального развития, поскольку динамика реального уровня потребления социальных благ, рождаемость и детская смертность, параметры физического и духовного здоровья, образования, наконец, продолжительность жизни являются главными результирующими показателями регионального развития. Долгое время региональное развитие практически полностью отождествлялось сугубо с ростом экономического потенциала региона. Естественно, что рост экономического потенциала и другие хозяйственные успехи являются важным, а во многих случаях и решающим условием развития. Однако рост производства в отдельных регионах, реализуемый без учета требований регионального развития (социальная ориентация, устой­чивость, сбалансированность) часто сопровождается деградацией социально-демографического, природно-ресурсного, экологического, этнокультурного и других компонентов региональных систем и, более того, инициирует эту деградацию.

Все вышеперечисленные особенности и проблемы региональной политики в полной мере применимы и к развитию туризма. Туризм способен корректировать депрессивные тенденции в экономике региона.

1. Туризм дает многообразные выгоды: рабочие места, новую налогооблагаемую базу и др.

2. Туризм косвенно стимулирует спрос на разнообразные товары и услуги

3. Туризм влияет на спрос потребительских товаров и их воспроизводство

4. Туризм изменяет удельный вес на транспортные расходы

5. Увеличиваются доходы региональных средств связи

6. В регионе увеличиваются расходы на туристическое снаряжение, а стало быть, стимулирует его производство.

7. Увеличивается спрос на сувенирную продукцию

8. Увеличивается спрос на продукцию с\х

9. Развитие туризма благотворно влияет на возрождение и развитие народных промыслов, традиций и фольклора

10. Туризм обеспечивает приток иностранной валюты в регион.

Вместе с тем существует и оборотная сторона, в ряде случаев речь идет о социально-культурных дефектах регионального туризма. Туристы как новый «праздный класс» способны существенным образом деформировать уклад жизни местных сообществ, поскольку демонстративное поведение туристов вызывает недовольство всех традиционных страт и классов[2]. Кроме того, меняется структура занятости в регионе. Поскольку туризм приносит более «легкие» и «быстрые» деньги часть населения уходит из традиционных отраслей хозяйства в туризм. В первую очередь страдает сельское хозяйство. Отмечают и другие негативные побочные эффекты регионального туризма. Для вырывания подобных диспропорций и требуется взвешенная региональная политика на всех уровнях государственной власти.

В России в настоящий момент в сфере региональной политики в туризме не существует каких-либо положительных сдвигов. Государство практически самоустранилось от проблемы развития регионального туризма даже в перспективных с точки зрения туризма регионах. Туризм отдан в руки частного капитала, который очень сложно контролировать и регулировать. Незначительное давление со стороны государственных органов и капитал способен уйти из этой сферы.

К сожалению, попытки регулировать турбизнес по существу приводят к монополизации и дестабилизации региональных рынков. С одной стороны увеличиваются государственные инвестиции в отдельные регионы, например в особые экономические зоны рекреационного типа, а с другой вносимые поправки в существующее законодательство создает практически нереальные условия для формирования регионального туристического продукта. Речь в данном случае идет о внесение поправок в Федеральный закон «Об основах туристкой деятельности в Российской федерации», которые касаются ответственности туроператоров. Принятые поправки 17 января 2007 года вводят новый механизм – финансовые гарантии или страхование профессиональной ответственности. Размер финансовых гарантий для туроператоров занимающихся международным туризмом определен в размере – 10 млн. рублей, внутренним – 0,5 млн. рублей[4]. Понятно, что для представителей регионального туроператорского рынка, который в основном представлен малым бизнесом (годовой оборот 3-5 млн. рублей), существовало только два выхода в создавшейся ситуации: а) уйти в сферу «теневой экономики» или б) работать в качестве региональных представителей крупных туроператоров. Это ведет к монополизации и разрушению так непросто складывающегося регионального туристского рынка в России, особенно иностранного сегмента. Вместе с тем власти не желают решать реальные проблемы в нормативно-правовой базе туризма. Например, до сих пор не решен вопрос о порядке применения контрольно-кассовой техники и нового «бланка строгой отчетности». Административное давление не единственная проблема мешающее развитию регионов, располагающих уникальными туристко-рекреационными ресурсами.

Многие исследователи довольно скептически относятся к современным успехам регионального туризма и для этого есть основания. Поскольку начинает складываться ложное представление о туризме как панацее регионального развития, особенно в депрессивных регионах. Рассмотрим наиболее часто встречаемые заблуждения.

Большинство специалистов уверено, что развитие туризма не только способно привлечь инвестиции, но и пополнить местные бюджеты. Считается, что окупаемость инвестиций в туризме гораздо быстрее и эффективнее. Подобный оптимизм, порой основан на статистических данных, которые в условиях российской теневой экономики далеки от реальности. Нет единой формы статистического учета. Самодеятельные туристы также не поддаются учету. Все это создает искаженное видение того, что туризм без особого труда способен решить все местные проблемы без особых затрат. У многих бизнесменов, ищущих новые ниши, складывается впечатление о туризме как малозатратной отрасли приносящей быструю прибыль. Создаются предприятия, в основном агентства и туристические комплексы, которые при мощной конкуренции через пару лет малоэффективной работы реорганизуются, меняют собственника или уходят с рынка.

В свою очередь это создает повышенный интерес к подготовке кадров для туротрасли. Сама система подготовки оторвана от реалий рынка. Об этом постоянно говорят руководители предприятий туризма и сервиса. Зачастую выгоднее приглашать на работу сотрудников, не имеющих образования, нежели дипломированных специалистов, у которых кроме представления о собственной значимости и их роли в построении светлого капиталистического будущего ничего нет. Многие учебные заведения, открывают специальности и направления, ориентированные на сферу сервиса и туризма. При этом, не располагают квалифицированными кадрами и учебно-методической базой. Привлечение опытных сотрудников турфим, отчасти позволило бы решить проблему ориентированного на рынок образования. Однако турфирмы не проявляют, и совершенно обоснованно, интереса к участию в образовательном процессе. Более того, руководители турфирм весьма неохотно принимают студентов на производственную практику. Число учебных заведений, а стало быть, и студентов растет, и турфирмы не готовы принять такое число, ничего не умеющих и малознающих, практикантов.

Настораживает желание многих региональных и районных администраций самодеятельный туризм перевести в налогооблагаемое русло в виде рекреационных и природоохранных сборов. Практика «постов и шлагбаумов» показала свою несостоятельность и, кроме того, нарушала конституционные права граждан. Самодеятельные туристы переориентировались в другие регионы, а сами «сборщики налогов» готовы были без оформления квитанций снижать тарифы в корыстных целях. Существуют проекты региональных властей распределять квоты среди турфирм на использование популярных маршрутов. На первый взгляд – этот подход позволит решить проблемы учета и регулирования рекреационной нагрузки. Однако совершенно очевидно, кто будет выделять, а кто получать эти квоты. Использовать административный ресурс для монополизации рынка – один из наиболее часто встречаемых методов в России.

Многие чиновники местных администраций полагают – основная проблема в создании регионального турпродукта – недостаток рекламы. На региональных сайтах, в буклетах и проспектах рекламируются местные культурные и природные достопримечательности. Работа заслуживает внимания, но вот надежда на то, что массовому туристу это интересно, явно завышена. Забывают о том, что туристу не всегда интересны древние руины или место уникальных археологических находок. Туристу важен принцип соучастия, а это возможно осуществить в рамках анимационных программ. Примеров тому в Юго-Западной и Юго-Восточной Азии довольно много. Кроме того, страдает качество предлагаемой рекламной продукции. Это в больше степени относиться к попыткам создать благоприятный имидж для зарубежного потребителя на международных выставках. В региональных бюджетах порой формируется статья на продвижение регионального турпродукта. Учитывая коррупционность продвижение сводиться к изданию слабых, по уровню перевода и содержания, буклетов, а также маловразумительному оформлению стендов на выставках. В делегацию, представляющую регион на выставках, включаются чиновники, которые рассматривают эти командировки, как возможность расширить географию своих зарубежных поездок.

Чиновники выдвигают порой нереальные предложения об обязательной государственной поддержке местных проектов. Однако забывают – без реальной идеологической и экономической отдачи деньги никто и никогда вкладывать не станет. В каждом регионе формируются новые экзотические проекты. Конкуренция возрастает и только раскрученные бренды типа «Золотого кольца» или «Круизы по Волге» способны выстоять в конкурентной борьбе. Частные же инвесторы предпочитают вкладывать деньги в зарубежную индустрию туризма, что им гарантирует постоянство доходов и незыблемость собственности.

Пугает и своеобразный гигантизм в рекреационном строительстве. Считается, что наибольший экономический эффект способны принести своеобразные рекреационные агломерации – крупные рекреационные комплексы вместимостью 5000 туристов и более. При этом не учитывается негативные побочные эффекты - деградация уникальных природных комплексов, нарастание социальной напряженности, рост цены на землю и жилье и др.

Слабым местом регионального туризма является отсутствие визит-центров, где бы туристы могли получить необходимую информацию о регионе.

Надежды на региональный туризм особенно становятся призрачны, если учесть возрастающую мировую конкуренцию. Наземное обслуживание в регионах России пока недотягивает до мировых стандартов гостеприимства, но цены на турпродукт зачастую выше, чем в Турции, Египте, Таиланде, Вьетнаме.

В связи с разрешением частной собственности на землю, часть среднего класса, стала приобретать дачи только с рекреационной целью, что бы не сталкиваться с низким уровнем обслуживания местных турбаз, кемпингов и домов отдыха. По сути, происходит возвращение к дореволюционным формам дачного отдыха. Кроме того, возрастает моторизация самодеятельных туристов. Понятно – эта категория отдыхающих выходит из сферы влияния региональных туристических структур.

К, сожалению, работы о развитии туризма никоим образом не учитывают современную демографическую ситуацию в стране и отдельных регионах. На фоне сокращения числа жителей идет и активное старение населения. В России, где социальный туризм по существу отсутствует, надежды на туризм «третьего возраста» - пенсионеров, как например это происходит в отдельных странах Западной Европы, несостоятельны. Нельзя не учитывать и кадровые проблемы регионального туризма. Местные жители зачастую демотивированы, не умеют, а зачастую просто не хотят работать. Это особенно вызывает изумление, когда есть наглядные примеры того, как в сельской местности, возможно, реально повысить доходы, работая в туризме. В этом отношении требуется огромная работа по обучению местного населения.

Вышеперечисленные факты должны приниматься во внимание, но это не означает, что региональный туризм не имеет шансов к развитию. Необходим реальный и научно обоснованный подход.

Контрольные вопросы и задания для самостоятельной работы

1. Приведите примеры вариантов определения понятия «регион» в различных научных дисциплинах

2. Какие специфические особенности имеет туристско-рекреационный регион?

3. Расскажите о подходах в туристско-рекреационном районировании в России.

4. Покажите роль регионообразующих факторов в туризме.

5. Перечислите и охарактеризуйте этапы рекреационного освоения туристских регионов.

6. Определите какой этап рекреационного освоения характерен для вашего региона.

7. Назовите подходы в определении региональной политики, а также элементы региональной политики.

8. Проанализируйте основные проблемы регионального туризма в России.