Глава 4.

СТРУКТУРА РЕГУЛИРОВАНИЯ

СФЕРЫ ТУРИЗМА

В туризм вовлечено огромное количество людей, природных и ма­териально-технических ресурсов. Это большая социально-экономическая система с разнообразными связями между отдельными элементами в рамках народного хозяйства страны, связями национальной экономики с мировым хозяйством. Но туристский рынок, каким бы развитым и со­вершенным он ни был, не способен решить все социально-экономические проблемы. Решить проблему подготовки туристских кадров, модернизи­ровать траспортную систему, обеспечить безопасность туристов, устра­нить загрязнение окружающей среды и т.д. рынок не в состоянии. Спе­циалисты это называют «провалами рынка». Устранить «провалы рынка», расширить «узкие места» в туризме можно с помощью грамотного и эф­фективного государственного регулирования, обеспечивающего правиль­ное и необходимое взаимодействие всех участников туристского бизнеса.

Государственное регулирование туризма

Государственное регулирование туризма заключается в разработке и принятии основополагающих правил организации и развития турист­ского бизнеса в стране. Законом «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» определены принципы, цели, приоритетные на­правления и способы регулирования (ст. 3 и 4).

К принципам государственного регулирования относятся: содейст­вие туристской деятельности, создание благоприятных условий для ее развития, определение и поддержка приоритетных направлений турист­ской деятельности, формирование представлений о России как о стране, благоприятной для туризма, и др.

Целями государственного регулирования являются: обеспечение прав граждан на отдых, свободу передвижения и др., охрана окружающей среды, создание условий для воспитания, образования, оздоровления туристов, развитие туристской индустрии, создание новых рабочих мест, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия.

Приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности являются поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма.

В туризм вовлечено огромное количество людей и ресурсов, и по­этому способы государственного регулирования туристской деятельности отличаются большим разнообразием. Реализацию способов госрегулиро­вания можно распределить по 4 основным направлениям:

• совершенствование методов государственного регулирования;

• государственная поддержка туризма;

• создание условий для формирования устойчивого развития ту­ризма;

• повышение координирующей роли федеральных органов ис­полнительной власти в сфере туризма.

1. Методы государственного регулирования включают:

• общенормативные методы (введение общих правил создания, реорганизации, упразднения всех участников туристского бизне­са, введение общего порядка деятельности физических и юри­дических лиц);

• программно-установочные методы (разработка целевой про­граммы развития, адресных инвестиционных программ, кон­цепции развития туризма, стратегии госполитики в сфере ту­ризма);

• легализующие методы (лицензирование, аккредитация, серти­фикация);

• нормативно-количественные измерительные методы (цены, та­рифы, нормативы на вместимость, допустимый вес багажа и др.), налоги, сборы, ставки, таможенные пошлины и др.);

• стимулирующие методы (кредиты, льготы, отсрочки, антимоно­польное регулирование, поддержка конкуренции и др.;

• контрольно-учетные и запретительные методы (контрольно-учетная и статистическая отчетность, запреты, ограничения, предписания, санкции, приостановление, признание недействи­тельными актов, сделок и т.д.).

2. Государственная поддержка туризма предполагает использова­ ние традиционных способов развития туризма, широко применяющихся в развитых странах, где туризм является важнейшим источником доходов, а именно:

♦ предоставление налоговых преференций*, освобождение от на­ логов туристских организаций, развивающих въездной и внут­ ренний туризм;

• выделение бюджетных средств на продвижение внутреннего и въездного туризма;

• государственное финансирование наиболее значимых проектов в туризме;

• содействие кадровому обеспечению туристской деятельности;

• бюджетное субсидирование национальных перевозчиков, туро­ператоров, осуществляющих развитие внутреннего и въездного туризма.

3. Устойчивое развитие туризма является определяющим принци­пом при формировании структуры регулирования туристской деятельно­сти. Понятие «устойчивого развития туризма» используется во многих международных актах. Основные его положения закреплены во Всемир­ной хартии «Об устойчивом развитии туризма», принятой Всемирной конференцией по устойчивому развитию туризма под эгидой ООН на Канарских островах в 1995 г. В мае 2001 г. в Малайзии был принят Ко­декс устойчивого туризма. Принятые документы отдают приоритет в туристской деятельности делу укрепления мира, развитию добрососед­ских отношений, росту взаимопонимания между народами. Особенное значение придается развитию экологического и культурного туризма. При формировании стратегии и политики устойчивого развития туризма необходимо учитывать:

• хрупкий баланс между культурой, природной окружающей сре­дой и человеком в экологически уязвимых местностях;

• культурное наследие и традиции местного населения;

• охрану окружающей среды в качестве приоритетного направле­ния международного сотрудничества;

• тесное сотрудничество правительства, промышленности, насе­ления, правительственных и неправительственных организаций.

В соответствии с Всемирной хартией устойчивое развитие туризма является контролируемым процессом, предусматривающим глобальное управление «...ресурсами с целью обеспечения их жизнеспособности, создавая, таким образом, возможность сохранения нашего природного и культурного богатства, включая охраняемые зоны».

Устойчивое развитие туризма обеспечивает устойчивость развития экономики. ^Признавая это, «Глобальный этический кодекс туризма» (1999 г.) призывает всех участников туристского процесса «охранять природную среду и ресурсы в целях обеспечения здорового, поступатель­ного и устойчивого экономического роста на благо равноправного удов­летворения потребностей и устремлений сегодняшних и завтрашних поколений».

В российском праве нет понятия устойчивого развития туризма, но согласно Указу Президента Российской Федерации от 01.04.1996 №440 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» основой устойчивого развития «является необходимость обеспечения прав и свобод граждан Российской Федерации». Движение к этой цели предполагает:

• формирование открытого общества;

• разработку системы стимулирования хозяйственной деятельности;

• установление пределов ответственности за экологический ре­зультат хозяйственной деятельности, отношение к биосфере* не как к поставщику туристских ресурсов, но как к фундаменту всей жизни.

Только при этих условиях возможно экологически приемлемое, эко­номически жизнеспособное, этически и социально сбалансированное устойчивое развитие туризма в стране.

4. Координацию туристской деятельности в соответствии с Феде­ральным законом «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» «осуществляет федеральный орган исполнительной власти в сфере туризма».

До проведения административной реформы (2004 г.) таким органом исполнительной власти было Министерство экономического развития и торговли (МЭРТ), компетенция которого в области туризма определялась Постановлением Правительства РФ от 21.12.2000 №990 «Об утвержде­нии Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации». На МЭРТ и подчиненный ему Департамент ту­ризма возлагались: разработка основ государственной туристской полити­ки, осуществление государственного регулирования, межотраслевая и межрегиональная координация в сфере туризма. Департамент туризма непосредственно координировал деятельность федеральных органов ис­полнительной власти в сфере туризма. Ведущим структурным подразде­лением Департамента был отдел туристской деятельности и государст­венного регулирования туризма.

Основными направлениями работы Департамента были: организация государственной поддержки и обеспечение устойчивого развития туризма, усиление взаимодействия в туризме, проведение туристских мероприятий мирового и национального масштаба: семинаров ВТО, заседаний Исполни­тельного совета ВТО в Москве и Санкт-Петербурге, Всемирной конфе­ренции (2004 г.) в Санкт-Петербурге, продвижение въездного и внутренне­го туризма, организация информационных центров, проведение специали-

зированных выставок, работа со средствами массовой информации (СМИ), разработка проектов нормативных правовых актов, национальных клас­сификационных систем, образовательных стандартов, изменений, допол­нений к ним. Департаментом туризма МЭРТ была разработана и Прави­тельством РФ одобрена (№ 954-р от 11.08.2002) «Концепция развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года». При Департа­менте был создан Межрегиональный координационный совет по туризму, занимающийся рассмотрением инвестиционных проектов, развитием въездного и внутреннего туризма, рекламно-информационной деятельно­стью, выпуском картографической продукции и т.д.^[20ж!

Административная реформа (2004 г.) внесла коррективы в государст­венное регулирование туристской деятельности. Указом Президента РФ от 09.03.2004 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполни­тельной власти» туризм перешел в ведение Министерства здравоохране­ния и социального развития и подчиненного ему Федерального агентства по физической культуре, спорту и туризму, которому были переданы функции Департамента туризма. Туризм - сложная социально-экономи­ческая система. Передача туризма в новое министерство, объединение его с курортной отраслью в единый социальный блок усиливают социальные функции туризма (оздоровление населения, организация новых рабочих мест и др.).

В Государственной Думе туризм введен в Комитет по экономи­ческой политике, предпринимательству и туризму. Этим подчеркивается экономическое значение туризма, его бюджетообразующая функция.

В субъектах Федерации регулирование туристской деятельности может осуществляться региональными министерствами, комитетами по физкультуре, спорту и туризму и другими органами.

Туристская политика

Деятельность государства по регулированию туризма определяет многофунциональность туристской политики.

Туристская политика - деятельность государственной власти по регулированию туризма, осуществляемая в интересах всего общества и направленная на: ^ч

• установление правовых основ единого туристского рынка в России;

• формирование режима наибольшего благоприятствования тури­стской деятельности;

• обеспечение юридическим и физическим лицам равных условий в туристском бизнесе.

• мониторинг экономических показателей;

• анализ и прогнозирование развития национального туризма, как составной части мирового туризма;

• определение оптимальных вариантов и перспективных видов туристской деятельности;

• государственное регулирование, межотраслевая и межрегио­нальная координация туристской деятельности.

Ясность и предсказуемость туристской политики, направленной на развитие въездного и внутреннего туризма, способствует притоку валю­ты, подъему экономики со всеми вытекающими отсюда позитивными последствиями.

Главная цель туристской политики заключается в организации ту­ризма, как высокоэффективной и конкурентоспособной отрасли нацио­нальной экономики, позволяющей рационально использовать природное и культурное наследие страны, повышать занятость и денежные доходы населения, обеспечивать приток инвестиций.

Туристская политика определяет и направляет развитие туризма, формирует общественное мнение, привлекает внимание к проблемам туризма, разъясняет будущие преимущества от его развития.

Поэтапное, последовательное проведение туристской политики можно представить алгоритмом* (схема 1).

Эффективность* туристской политики определяется реализацией прогрессивного законодательства. Прогрессивное туристское законода­тельство должно быть направлено на увеличение ВВП от туристской деятельности, защиту потребителя, организацию государственного регу­лирования. И, наоборот, некачественное законодательство является ис­точником коррупции*, которая деморализует общество, разлагает власть, негативно сказывается на экономике. Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ) в январе 2005 г. опубликовал данные опроса населения в 100 населенных пунктах 39 областей, краев, респуб­лик России. Были опрошены 1601 человек, 46% опрошенных назвали причиной коррупции несовершенство законов.^[55г]

Отличительная особенность российского туристского законодатель­ства состоит в том, что оно регулирует туристскую деятельность через нормы других отраслей права: конституционного, административного,

финансового, гражданского, земельного и др. «Право человека на ту­ризм» не записано в Конституции РФ. Но основополагающие правовые категории - право на отдых и свободу перемещения обеспечены консти­туционными правами человека на охрану здоровья (ст. 41), благоприят­ную окружающую среду (ст. 42), участие в культурной жизни (ст. 44) и определенные гарантии государства (ст. 61).

Структура (от лат. structure - строение, устройство) туристского за­конодательства включает 2 уровня:

• федеральные законы;

• иные нормативные правовые акты организации государственной власти и власти субъектов РФ.

Законодательные акты первого уровня не только определяют страте­гию развития туризма в стране и закладывают единые подходы к органи­зации туристской деятельности, но и, признавая приоритет Международ­ного законодательства, взаимодействуют с правовыми системами стран ближнего и дальнего зарубежья.

Нормативные правовые акты второго уровня раскрывают особенно-сти применительно к конкретному населению и территории. '

Основные нормативные правовые акты российского туристского за­конодательства рассматриваются в соответствующих разделах данного учебного пособия.

Структура регулирования сферы туризма

Под структурой регулирования сферы туризма понимается взаи­морасположение в порядке подчиненности федеральных органов по ко­ординации туристской деятельности.

Правильно выстроенная структура регулирования предполагает ор­ганизацию четкой вертикали власти, определение ответственности на всех уровнях регулирования, введение «лимита обязательств», которые может принимать на себя каждый руководитель, применение структури­рованного законодательства, использование документов соответствую­щей юридической силы, усиление судебной власти, реализацию прогрес­сивного законодательства.

В настоящее время, как уже говорилось выше, регулирующие функ­ции в туризме переданы Министерству здравоохранения и социального развития, функции Департамента туризма МЭРТА переданы Федераль­ному агентству по физической культуре, спорту и туризму.

В субъектах Российской Федерации реорганизация туристской ад­министрации продолжается. Например, в Санкт-Петербурге Комитет по Туризму и развитию курортов (КТРК) объединен с Комитетом по внеш­ним связям. Это объединенное ведомство вошло в состав Комитета по транзитно-транспортной политике, сферой деятельности которого являет­ся развитие морских, воздушных, железнодорожных и прочих стратеги­ческих коммуникаций. Приоритет отдается развитию паромных сообще­ний, на которых туристский поток ежегодно увеличивается.

В результате реорганизации туристской администрации появляются новые, более эффективные управленческие структуры, повышается защи­та прав и интересов туристов, выявляются приоритетные направления и способы развития туризма.

Структуру регулирования туристской деятельности можно предста­вить схемой 2.