Глава 5.

МЕЖДУНАРОДНЫЕ АКТЫ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ

РАЗЛИЧНЫЕ ВИДЫ ТУРИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Одной из ключевых задач государственной политики в сфере туриз­ма является разработка современного всеобъемлющего законодательства, интегрированного в правовое поле международного туризма. Важная роль в достижении этой цели принадлежит туристским организациям

(объединениям).

В соответствии с Законом РФ «Об основах туристской деятельности

в Российской Федерации»:

• «туроператоры и турагенты в целях координации их предпри­нимательской деятельности, а также представления и защиты общих имущественных интересов могут создавать объединения в порядке, установленном законодательством Российской Феде­рации» (ст. 11);

• туристы могут создавать на основе общности интересов обще­ственные объединения в целях реализации права на отдых, сво­боду передвижения и иных прав при совершении путешествий. «Деятельность объединения туристов может быть направлена на организацию и содействие развитию самодеятельного туризма, просвещение населения в сфере туризма, защиту прав и интере­сов туристов, формирование общественного мнения о деятель­ности организаций туристской индустрии и решение иных за­дач» (ст. 12).

В соответствии с Гражданским кодексом РФ некоммерческие орга­низации (объединения) могут создаваться в форме ассоциаций или сою­зов (ст. 121).

Классификация туристских организаций (объединений)

Объединения юридических и физических лиц в туризме своей дея­тельностью создают предпосылки для организации и координации туриз ма как в рамках страны, так и на международном уровне и классифици­руются по следующим признакам:

• национально-территориальному - международные, национальные, региональные;

• общественно-государственному - правительственные, общест венные, частные;

• виду деятельности - регулирующие, производственные, посред­нические, обучающие, торговые, проектные и др.;

• сфере деятельности - транспортные (авиационные, автобусные, железнодорожные, морские, речные, круизные), гостиничные, экскурсионные, переводческие и др.¹¹⁶¹

Международные туристские организации

Постоянное расширение международного туристского обмена обу­ словило появление специализированных международных туристских ор­ ганизаций: ВТО, IATA, ICAO, РАТА и др. (см. также стр. 170). Всего в мире насчитывается свыше 200 международных туристских организаций. Туристские органи-

зации направляют свои усилия на создание международных правовых регламентов, изучение насущных проблем туризма, разработку важных рекомендаций по устойчивому развитию туризма. Деятельность между­народных, организаций вносит огромный вклад в развитие туризма. Ме­ждународные туристские организации представляют государственные интересы стран мира и содействуют развитию мирового туризма. Опира­ясь на их деятельность, страны, регионы, области создают свои турист­ские организации для развития и продвижения туризма.'¹¹¹

Вступление России в 2005 г. во Всемирную торговую организацию предполагает полную интеграцию российского законодательства в обще­европейское и международное право. Без участия туристских организа­ций решение этой проблемы было бы весьма проблематичным. Рассмот­рим деятельность некоторых международных организаций.

Организация Объединенных Наций (ООН) - ведущая организация, осуществляющая правовое регулирование международного туризма. Г'лавной задачей ООН является поддержание и укрепление международного мира и безопасности и развитие сотрудничества между государствами.

ООН была создана 24 октября 1945 г., и с тех пор 24 октября еже­годно отмечается как День ООН. ООН объединяет 190 государств, штаб-квартира находится в Нью-Йорке, главными органами ООН являются: Генеральная ассамблея, Совет Безопасности, Секретариат, Международ­ный суд и др. При ООН в ноябре 1946 г. было создано специализирован­ное учреждение ООН по вопросам образования, науки и культуры -ЮНЕСКО. Огромное внимание ООН уделяет охране окружающей сре­ды, сохранению природных богатств планеты.

В рамках ООН были разработаны и приняты основные международ­ные конвенции по вопросам правового регулирования международного туризма. На конференции ООН по международному туризму и путешест­виям (1963 г.) отмечалось социальное, образовательное, культурное зна­чение туризма, его значительная роль в развитии доброй воли и взаимо­отношений между странами и в сохранении мира. Конференция призвала правительства стран «играть роль стимулятора и координатора различ­ных сторон национальной туристской деятельности» и рекомендовала предоставить национальным туристским организациям «права и ресурсы, необходимые им для принятия более эффективных мер, как этого же­лают правительства, в деле развития международного и внутреннего туризма». Рекомендации Конференции послужили основой для форми­рования национальной туристской политики, а разделение понятий «вре­менный посетитель», «турист», «экскурсант» внесло определенность в статистику туризма.

5 декабря 1969 г. Генеральная ассамблея ООН приняла резолюцию по созданию специализированной международной организации по туризму. Всемирная туристская организация (ВТО) (World Tourism Orga­nization - WTO) - самая известная и признанная в туристском мире спе­циализированная организация - была основана 2 января 1975 г. путем преобразования неправительственного Международного союза офици­альных туристских организаций (МСОТО) в межправительственную ор­ганизацию, действующую под патронажем ООН.

ВТО - крупнейшая межправительственная организация, объединяю­щая 143 государства, 350 присоединившихся (аффилированных*) членов (туристских фирм, авиакомпаний, гостиничных цепей, общественных орга­низаций, образовательных учреждений). Бюджет ВТО на 2002 г. состав­лял $19,5 млн. Устав ВТО был принят 27 сентября 1975 г. Начиная с 1980 г. эта дата широко отмечается как Всемирный день туризма. Еже­годно к этому дню подводятся итоги работы предприятий туристской индустрии, присуждаются профессиональные премии по 9 номинациям: «Лучшая гостиница», «За организацию выставочной деятельности», «За большой вклад в развитие туристских программ для детей и юношества» и др.'³⁴*¹

Каждые 4 года ВТО созывает сессии Генеральной ассамблеи, на ко­торых утверждаются общие программы работы ВТО. Между сессиями Генеральной ассамблеи работает Исполнительный совет ВТО. Штаб-квартира ВТО находится в Мадриде (Испания). В 2002 г. в Санкт-Петер-

бурге проходила 69 сессия Исполнительного совета ВТО, в состав кото­рого входит 29 государств. Россия была принята в состав Исполсовета только в 2001 г., и уже в 2002 г. ее избрали Председателем этого органа на 2003 г. На 71 сессии Исполсовета ВТО решался организационный вопрос о преобразовании ВТО в специализированное учреждение ООН. Была создана рабочая группа по внесению дополнений, изменений в Устав ВТО. Вхождение ВТО в структуру ООН повысит ее статус и уси­лит влияние на мировой туризм. На 72 сессии ВТО (24.10.2003), впервые в практике этой организации, Россия единогласно была вновь избрана Председателем Исполнительного совета ВТО на 2004 г. В этом прояви­лось признание нашей страны в качестве активного участника мирового туристского рынка. Для России это избрание - мощная реклама, повыше­ние инвестиционной привлекательности. Статус России в ВТО необычай­но высок, ее мнение стало авторитетным, позиция по ряду вопросов -решающей.

ВТО постоянно готовит анализ тенденций развития мирового ту­ризма, на основе которых каждая страна строит свои прогнозы. Для оцен­ки состояния мирового рынка туризма специалистами ВТО разработана специальная пятибалльная шкала:^123ж]

1. - «значительно хуже»;

2. - «хуже»;

3. - «аналогично предыдущему периоду»;

4. - «лучше»;

5. - «значительно лучше».

В целом оценка ситуации на международном туристском рынке в 2003 г. по пятибалльной шкале составила с января по апрель - 2,8 балла; с мая по август - 3,2 балла, сентябрь - декабрь - 3,6 балла.

Состояние региональных мировых туристских рынков по той же шкале представлено в табл. 46.'^23ж)

По данным ВТО, туристская индустрия демонстрирует самый боль­шой рост среди мировых экономических отраслей. Выручка международ­ного туризма возрастает в среднем на 9% ежегодно в течение последних 16 лет. В 2000 г. она достигла $476 млрд. Число прибытий за тот же пе­риод возросло на 4,6% и в 2000 г. составило $698 млн.^136ж) Долю делового туризма ВТО оценивает в 30% от мирового туристского потока. По ста­тистике ВТО уровень расходов деловых туристов в 3 раза выше расходов среднестатистического «отдыхающего» туриста.

ВТО разработан проект «Всемирный туризм: прогноз до 2000 г. и на последующий период», в котором даны основные характеристики туриз­ма, прогноз туристской активности, перспективы роста туризма по регио­нам, экономическое и финансовое развитие, демографические, социаль­ные, политические, законодательные и нормативные изменения. По про­гнозам ВТО, международные прибытия достигнут к 2010 г. 1 млрд., до­ходы в мировой индустрии вырастут до $1,5 трлн.^[36ж1 Туристы будут отдавать предпочтение поездкам на короткие расстояния с более частны­ми целями. Пакетные туры будут постепенно уходить в прошлое. Возрас­тет роль Интернет-технологий при планировании и бронировании поезд­ки, будут востребованы новые виды отдыха, а не новые маршруты, воз­растет роль оздоровительных программ, образовательного туризма. Ту­роператоры должны будут разнообразить и индивидуализировать предла­гаемый туристский продукт. Все более широкое распространение получит самодеятельный туризм, особенно среди опытных путешественников, которые умело используют дешевые авиалинии, автостоп, Интернет.

«Среднестатический турист будет комбинировать проживание в высококлассном отеле с перелетом на курорт рейсом бюджетной авиа­компании, а обеды в точках «фаст-фуд» - с роскошным ужином в доро­гих ресторанах», - говорится в прогнозах ВТО. С участием ВТО подго­товлены и проведены крупные международные мероприятия в сфере туризма:

♦ Всемирная конференция по туризму в Маниле (Филиппины) -1980 г., принявшая Манильскую декларацию Всемирной конфе­ренции по туризму;

• Всемирное совещание по туризму в Акапулько (Мексика) -1982 г., одобрившее Документ Акапулько;

• Межпарламентская конференция по туризму в Гааге (Нидерлан­ды) - 1989 г., принявшая Гаагскую декларацию по туризму;

• в 1985 г. VI сессия Генеральной ассамблеи ВТО одобрила важ­нейшие международные документы, в которых отражена взаи­мосвязь права на отдых и социального прогресса - «Хартия ту­ризма» и «Кодекс туриста».

Проведение XVI Генеральной ассамблеи ВТО в 2005 г. в Сенегале (впервые на африканском континенте) расширит рамки международного туризма, поднимет его на новую ступень развития. Большое внимание ВТО уделяет текущим проблемам в туризме: реализации чартерных про­грамм, упрощению визового режима, гарантированному финансовому обеспечению туристов, расширению рекламных возможностей за рубе­жом, снижению стоимости авиаперелетов, работе с мировыми банками по программам финансирования туризма, разработке стандартов услуг для мировой туристской отрасли и многим другим проблемам.

Международные документы, разработанные ВТО, служат основой национального туристского законодательства, обеспечивая его гармони­зацию с международным правом. Деятельность этой авторитетной орга­низации направлена на развитие взаимодействия и обмен опытом между представителями туристской индустрии разных стран. Программы и ини­циативы ВТО расширяют и укрепляют международное сотрудничество, раздвигают рамки правового поля в туризме.

Полноправным членом ВТО (с 1997 г.) является Российский Союз Туристской Индустрии - РСТ (до 2001 г. - Российская Ассоциация Туристских Агентств - РАТА). Организация, основанная в 1993 г. и объ­единяющая сегодня около 1000 туристских фирм, гостиниц, санато­риев, учебных заведений, СМИ, страховых и транспортных компаний, предприятий отдыха, развлечений и др., является крупнейшим предпри­нимательским союзом туристской отрасли России. Главная цель Союза -создание в России цивилизованного туристского рынка, поддержка раз­вития туризма в России и субъектах Федерации, участие в работе законо­дательных и исполнительных органов власти, повышение вклада турист­ской индустрии в развитие экономики, создание новых рабочих мест.

В составе РСТ действуют различные комитеты, комиссии, регио­нальные отделения РСТ, из которых наиболее крупным и динамично раз­вивающимся является Северо-Западное региональное отделение (СЗРО РСТ) в г. Санкт-Петербурге. СЗРО РСТ является одним из организаторов реги-

ональных и международных туристских выставок, фестивалей, проводит семинары, конференции, деловые встречи, реализует обучающие прог­раммы для работников туристской сферы. При участии СЗРО РСТ в 1999 г. создана Туристская Информационная служба Северо-Западного

региона.

Международная ассоциация воздушного транспорта - IATA (In­ternational Air Transport Assciation) - всемирная организация междуна­родных авиаперевозчиков, основана в 1919 г. и реорганизована в 1945 г. В нее входит свыше 270 авиапредприятий из 120 стран мира.

IATA постоянно следит за состоянием мирового рынка авиапере­возок, за динамикой объемов туристских потоков. Так, по данным IATA, международные пассажирские авиаперевозки на конец 2003 г.:^123ж)

• уменьшились: в Северной Америке на 10%, в Южной и Латин­ской Америке на 1,8%, в АТР - на 14,4%;

• увеличились: в Южной Африке - на 8,9%, в Европе - на 0,1%, на Ближнем Востоке - на 9,0%.

Главная функция IATA - упорядочение международного авиасооб­щения, введение единых правил авиаперевозки, установление согласо­ванных тарифов на международных маршрутах. Ежегодно IATA прово­дит Генеральные ассамблеи, транспортные конференции, на которых рассматриваются вопросы взаимодействия авиакомпаний, достигаются взаимовыгодные договоренности, формируются системы частных авиа­компаний. IATA условно делит всю территорию земного шара на три региона или конференции и старается установить согласованные тарифы, общие правила и единые стандарты сервиса как в рамках каждой конфе­ренции, так и между ними.

Специальное отделение IATA - Международная организация аген­тов авиакомпаний - IATAN развивает сотрудничество с турагентами, прошедшими процедуру аккредитации. Членами IATA являются около 300 авиакомпаний, совершающие международные полеты. В их числе российские авиакомпании «Трансаэро», «Пулково», «Внуковские авиа­линии», «Аэрофлот», «Сибирь», «Волга - Днепр», многие туристские фирмы. IATA является членом ICAO.

Международная организация гражданской авиации (International Civil Aviation Organisation - ICAO) учреждена Чикагской конвенцией в1944 г., работает под эгидой ООН.

Главной задачей ICAO является развитие и обеспечение безопас­ного, специализированного и экономически эффективного международного рынка авиаперевозок согласно международным стандартам и нормам.

Членами ICAO являются около 200 государств, в т.ч. и Россия. ICAO тесно взаимодействует с организациями:

• Международным информационным союзом;

• Всемирной метеорологической организацией;

• Международным союзом электрических сообщений (коммуни­каций);

• Всемирным почтовым союзом;

♦ Международной морской организацией. Азиатско-Тихоокеанская туристская ассоциация (РАТА - Pacific

Asia Travel Association) основана в 1951 г. для развития, продвижения и содействия туризму в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Ассоциация объединяет около 40 стран, которые обмениваются идеями, решают об­щие вопросы по развитию туризма. На ежегодных конференциях Ассо­циации рассматриваются стратегическое планирование, вопросы взаимо­действия, программы по менеджменту и маркетингу в туризме, подводят­ся итоги большой исследовательской работы. Секретариат РАТА распо­ложен в Сан-Франциско (Калифорния), основные офисы - в Сингапуре, Сиднее, Сан-Франциско.

Международная Ассоциация Франчайзных организаций (МАФО) координирует взаимодействие во франчайзинге, разрабатывает рекомен­дации, унифицирует понятия. Разработанные МАФО документы вносят определенный порядок во взаимодействие участников туристского рынка.

Международная организация туристской прессы (МФТП) разра­батывает рекомендации, осуществляет мониторинг развития туризма, рекламной деятельности, проводит конкурсы, присуждает премии. Так, по итогам 2002 г. египетскому городу-курорту «Шарм-эль-Шейх» были присуждены призы за успехи в развитии туризма при бережном отноше-

Г15ж1

нии к окружающей среде.' ^J

Международная ассоциация гостиничного и ресторанного бизнеса (IH&RA, IHRA) проводит ежегодные конгрессы, организует встречи, опре­деляет цели и задачи на перспективу. Рекомендации ассоциации коорди­нируют гостиничную и ресторанную деятельность, составляют основу стратегического* планирования. Активным членом IH&RA является Рос­сийская гостиничная ассоциация (РГА), объединяющая свыше 50 круп­нейших предприятий гостиничного бизнеса страны. Целями РГА являют­ся: содействие развитию отечественной гостиничной индустрии, активное продвижение ее на туристский рынок, развитие корпоративного взаимо­действия, защита интересов национальных производителей гости-

ничных услуг, рекламно-информационная, издательская, выставочная деятельность и многое другое.

Европейское сообщество (ЕС) - союз 25 стран Европы, объединив­шихся для дальнейшего продвижения вперед и действующих по единым стандартам ЕС. Для присоединения к ЕС страны-соискатели должны вы­полнить около 30 требований в экономике, политике, общественной жиз­ни. Особенное внимание обращается на ход реформ в каждой стране.

Комиссия Европейского Сообщества занимается организацией рабо­ты ради будущего европейского туризма, готовит сообщения для Совета Европарламента, Комитета по экономическим и социальным вопросам, Комитетов регионов. В своем сообщении (2001 г.) Комиссия ЕС отмети­ла, что туристская отрасль в Евросоюзе представлена 2 млн. малых и средних компаний, на них приходится около 5% ВВП и от 3 до 8% рабо­чих мест. Отмечена растущая тенденция к концентрации и усилению вертикальной интеграции. 80% объема туристских потоков составляют индивидуальные и семейные туристы, 20% - бизнес-туристы. Европа -самый посещаемый регион в мире. В следующие 20 - 25 лет европейский туризм удвоится, рост прибыли составит 3%, занятость населения в ту­ризме увеличится на 15% в ближайшие 10 лет. Основным направлением в Европе будет развлекательный туризм. К 2020 г. население старше 65 лет возрастет на 17 млн., здоровье будет улучшаться, благосостояние - повы­шаться. Люди 50 - 65 лет, еще достаточно активные, имеющие хорошее финансовое положение и свободные от семейных обязанностей, представ­ляют наиболее значимый сегмент туристского рынка. Основное направле­ние их интересов - знакомство с культурным и природным наследием. Возрастет на 10% туризм людей с ограниченными возможностями. Большое внимание уделяется проблемам устойчивого развития туризма: в качестве основных направлений рекомендуется смещение туристских сезонов, уменьшение концентрации туристской активности во время пикового пер иода.^[Мж|

Евросоюзом успешно реализуется проект «Культурная столица Ев­ропы», по которому культурной столицей ежегодно объявляется город, обладающий значительным культурным наследием. Статус культурной столицы обеспечивает рост доходов, развитие туристской индустрии, подъем экономики. Мастера культуры со всей Европы съезжаются на гастроли. Открываются выставки, проводятся концерты, фестивали, теат­ральные постановки. Интерес к этим мероприятиям резко увеличи­вает приток туристов, туры раскупаются заблаговременно. Так, малоиз­вестный австрийский город Грац, объявленный в 2003 г. культурной сто-

лицей Европы, сразу привлек к себе внимание туроператоров и успешно продвинулся на мировой туристский рынок.

Сектор железнодорожных пассажирских перевозок ЕС с целью вы­хода из стагнации , оживления движения предложил новые подходы в организации железнодорожных перевозок. Гарантируется 100%-й возврат стоимости билета пассажиру при опоздании поезда на 1 час (при 2-х ча­совом рейсе) и при опоздании на 2 часа (при большей продолжитель­ности рейса).

Введение странами ЕС единой валюты (евро) повышает прозрачность ценообразования, упрощает взаиморасчеты. Инициатива ЕС формирует положительный имидж региона и делают Европу более привлекательной для туризма (см. также стр. 255).

Всемирная ассоциация в поддержку образования и подготовки кадров в сфере туризма и гостиничного бизнеса (AMFORHT) рассмат­ривает проблемы профессиональной подготовки кадров. Рекомендации организации были учтены Министерством труда и соиального развития, которое утвердило в 1999 г. Квалификационные требования (професси­ональные стандарты) к специалистам предприятий туристской индустрии. На основе принятых профстандартов разработаны новые стандарты для сферы туристского образования (ГОСы).

Ассоциация европейских школ гостиничного бизнеса (EURHODIR) -разрабатывает рекомендации по развитию индустрии гостеприимства, продвигает на рынок стандарты качества гостиничного обслуживания. Особое внимание уделяется языковой подготовке персонала, разрабаты­ваются методики и технологии тренинга персонала. Летом 2003 г. в Мо­скве проходила Международная конференция, организованная Ассо­циацией. На конференции рассматривались вопросы повышения профес­сионального мастерства персонала, языковой практики работников сферы гостеприимства.

Европейская комиссия по туризму (ETC) рекламирует Европу на мировом туристском рынке. Это некоммерческая маркетинговая струк­тура, созданная в 1948 г. при Организации Экономического сотрудни­чества и развития. С 1967 г. ETC стала самостоятельной организацией.

Национальные туристские администрации (НТА) - специализи­рованные правительственные организации (министерства) развитых стран, которые успешно:

• формируют и разрабатывают туристский продукт;

• продвигают туристский продукт на туристский рынок;

• решают многие локальные задачи;

♦ разрабатывают маркетинг;

♦ изучают потенциальную аудиторию (незанятый сегмент рынка). В России пока такой специализированной туристской администра­ ции (НТА) нет, что отрицательно сказывается на развитии туризма.

Обмен туристской информацией, изучение статистики по междуна­родному туризму, прогнозирование развития туризма, стратегический маркетинг, поддержание экономической стабильности, развитие индуст­рии гостеприимства и многое другое составляют основное содержание деятельности туристских организаций. Документы, создаваемые между­народными туристскими организациями, имеют огромное значение для развития международного туризма. Они обеспечивают гармонизацию международного и национального законодательств, унифицируют нормы международного права, формируют четкое взаимодействие всех участни­ков туристского рынка и создают основу для национального туристского права. К числу наиболее влиятельных относятся следующие документы:

• Общая резолюция Римской конференции ООН по международ­ному туризму и путешествиям (1963 г.);

• Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудни­честву в Европе (1975 г.);

• Международные гостиничные правила, одобренные Советом Международной гостиничной ассоциации (МГА) в 1981 г.;

• Итоговый документ Венской встречи представителей госу­дарств - участников Совещания по безопасности и сотрудни­честву в Европе (1989 г.);

• Кодекс отношений между гостиницами и туристскими агентст­вами, принятый Всемирной федерацией ассоциаций туристских агентств (УФТАА) и МГА (1991 г.);

• Соглашение и Стандартный контракт между отелем и пере­возчиком, принятые МГА и Международным союзом участни­ков дорожного траспорта (1994 г.);

• Типовой контракт, подлежащий подписанию туристским агент­ством и клиентом согласно Директиве Европейского экономи­ческого союза (ЕЭС), принятой в 1995 г.;

• Монреальская декларация, принятая Генеральной ассамблеей Международного бюро социального туризма и призвавшая к гуманному и социальному видению туризма (1996 г.);

• Манильская декларация по социальному воздействию туризма, принятая Всемирным совещанием руководителей сферы туриз­ма (1997 г.);

♦ Соглашение об единых условиях для периодических техосмот­ров, принятое Ассоциацией международных автоперевозчиков, объединяющей автоперевозчиков пассажиров и грузов (АСМАП) в 2003 г. и многие другие. Этот перечень можно еще долго про­должать.

Этапы развития российского туристского законода тельства

Активная деятельность туристских организаций, созданных в после­военный период, быстро сформировала устойчивые международные ту­ристские связи, обеспечила стабильное развитие индустрии туризма, рост числа прибытий в Африке, Европе, Америке. Несмотря на возникающие в отдельных странах политические и экономические кризисы, мировой туризм продолжал устойчиво развиваться, проявляя способность к быст­рому восстановлению своих объемов. Россия же, будучи «страной за железным занавесом», выпала из процесса интернационализации соци­ально-экономических отношений, что отразилось и на состоянии рос­сийского туризма, и на формировании туристского законодательства. В развитии российского туристского законодательства можно выделить 4 основных этапа.

1 этап - 1917 - 1985 гг. - характеризуется отсутствием специального законодательства по туризму. Регулирование туристской деятельности осуществлялось на ведомственном уровне. В общественной жизни этого периода основным направлением было полное искоренение частного права. Ленинский декрет от 12.04.1918 «О снятии памятников, воздвиг­нутых в честь царей и их слуг, и выработка проектов памятников Россий­ской социалистической революции» не способствовал развитию туризма. Постановлением Совета Труда и Обороны «Об организации государствен­ного акционерного общества по иностранному туризму в СССР» (1929 г.) туризм был разделен на внешний и внутренний. В Конституции СССР (ст. 41) туризм получил свое конституционное признание, которое носило формальный характер. Это были первые незначительные шаги в форми­ровании национального законодательства по туризму.

2 этап - 1985 - 1994 гг. - характеризуется активным созданием на­ционального туристского законодательства. Документы ведомственного правового регулирования заменяются на нормативные правовые акты большей юридической силы (Федеральные законы, ГОСТы, Правила и др.). Сформировалась обширная нормативная правовая база по туризму.

Но российское законодательство еще не было интегрировано (от лат. integratio - восстановление, объединение) в международное правовое пространство. Оно отражало особенности переходного периода от плано­вой экономики к рыночным отношениям. Положения Манильской декла­рации о мировом туризме (1980 г.), Хартии туризма (1985 г.) и других важнейших международных актов практически не отражались в россий­ском законодательстве. Отсутствовала концепция государственного регули­рования туризма. В законодательстве не были закреплены принципы, спо­собы, цели государственного регулирования туристской деятельности.

3 этап - с 1994 г. до конца 90-х гг. - характеризуется созданием сис­ темы государственного регулирования туристской деятельности. В этот период законодательная база становится комплексной, принимается Гра­ жданский кодекс РФ, отражающий итоги коренных преобразований в экономике страны, в создании свободного рынка товаров, работ, услуг, принимается Федеральный закон РФ «Об основах туристской деятель­ ности в Российской Федерации» (1996 г.), закрепивший принципы госу­ дарственной политики на создание туристского рынка в России, и другие важнейшие документы.

Но спешный характер формирования нормативной правовой базы отразился в ее коллизионности* (от лат. collisio - столкновение противо­положных взглядов, стремлений, интересов).

4 этап - начало нового столетия - характеризуется сменой переход­ ного периода на период интенсивного формирования рыночной экономи­ ки страны, интеграции ее в мировую экономическую систему. Вступление России во Всемирную торговую организацию дает множество преиму­ ществ стране:^[2г1

• снижаются пошлины с наших компаний (включая туристские);

• облегчается доступ российских товаров (услуг) на западный (мировой) рынок;

• увеличивается доверие к России, что послужит привлечением инвестиций в нашу страну.

По условиям вступления во Всемирную торговую организацию за­конодательство России приводится в полное соответствие с международ­ным правом. Благодаря этому в сфере туризма обеспечиваются:

• укрепление взаимодействия отраслей туристского бизнеса и ин­формационно-производственных структур;

• стимулирование поиска партнеров в различных регионах и уголках мира и установление с ними прочных договорных от­ношений;

• гарантированный высокий уровень обслуживания и в итоге -доверие потребителя;

• развитие стратегического маркетинга, являющегося одним из условий устойчивости и эффективности туристской деятельности.

Интеграция российского туристского законодательства в между­народное право является очень непростым долговременным процессом. Приведенные ниже примеры наглядно подтверждают это.

Регулирование сферы туризма международными актами

Пример 1. Процесс интеграции может быть качественным и эф­фективным только при использовании однозначных понятий в сфере туризма, обеспечивающих гармонизацию национальных и международ­ных документов, создающих основу для развития всеобъемлющего зако­нодательства. В первую очередь, это относится к основополагающему понятию «туризм».

Несмотря на все пройденные этапы формирования законодательства, понятие «туризм» так и не нашло пока устоявшегося толкования в норма­тивных правовых документах. Манильская декларация по мировому ту­ризму (1980 г.) определяет туризм «как деятельность, имеющую важное значение в жизни народов в силу непосредственного воздействия на со­циальную, культурную, образовательную и экономическую области жиз­ни государства и на их международные отношения». Ссылаясь на Всеоб­щую декларацию прав человека, Манильская декларация напоминает об обязанностях государств «предоставлять своим гражданам... возможно­сти доступа к туризму».

Гаагская декларация по туризму (1989 г.) определяет туризм как вид деятельности, включающей «все свободные перемещения людей от их места проживания и работы, а также сферу услуг, созданную для удов­летворения потребностей, возникающих в результате этих перемеще­ний», и признает туризм основным средством «межличностных связей и политических, экономических и культурных контактов, ставших необхо­димыми в результате интернационализации всех секторов жизни наций».

В 1993 г. Статистическая комиссия ООН для целей статистики ту­ризма, а также Рекомендации ВТО по статистике конкретизируют опре­деление туризма: «Туризм представляет собой деятельность лиц, которые путешествуют и осуществляют пребывание в местах, находящихся за

пределами их обычной среды в течение периода, не превышающего 1 года подряд, с целью отдыха, деловыми и другими целями».

Основные составляющие этого понятия, в свою очередь, также тре­буют тщательного рассмотрения.

1. «Лица, которые путешествуют и осуществляют пребывание...». Все категории путешественников, занимающихся туризмом, определяют­ся как посетители. Посетитель - любое лицо, которое выезжает за пре­делы обычной среды на срок до 12 месяцев и главной целью которого не является занятие оплачиваемой деятельностью. Под туристом понимается посетитель, осуществляющий ночевку в месте пребывания.

2. «Обычная среда» включает в себя определенный район вокруг места жительства и все регулярно посещаемые лицом места. Лицо, регу­лярно путешествующее между своим домом и местом работы, не отно­сится к посетителям. Лицо считается жителем какой-либо страны, если оно проживает в ней свыше 12 месяцев. Исключение составляют допло-маты, служащие консульств, военнослужащие, их иждивенцы, домашняя прислуга. Они не являются посетителями. Гражданство путешественника определяется по стране, выдавшей паспорт или иное удостоверение лич­ности. Страна обычного места жительства определяется путем опроса. Путешественник считается международным посетителем в соответствии с его постоянным местом жительства, а не его гражданства.

3. «Цели путешествия» (поездки) различаются по категориям:

• досуг, рекреация, отдых (осмотр достопримечательностей, по­сещение магазинов, спортивных, культурных мероприятий, уча­стие в рекреационных мероприятиях, занятие непрофессиональ­ным спортом, круизные путешествия и др.);

• посещение знакомых и родственников (поездки к ним, уход за больными, инвалидами, присутствие на похоронах и др.);

• деловые и профессиональные цели (установка оборудования, инспектирование, закупки, сбыт продукции, участие в конфе­ренциях", семинарах*, конгрессах*, выставках, подготовка ново­го тура, заключение договоров, работа в качестве гида, руково­дителя группы, сопровождающего, изучение языков, образова­ние, исследовательская работа и др.;

• лечение (поездки оздоровительного характера, пребывание на лечебных водах, курортах, в санаториях и т.д.;

• религиозные цели (паломничество, участие в религиозных ме­роприятиях);

• прочие (экипажи пассажирских воздушных, водных судов, тран­зитные пассажиры).

Если у путешественника несколько целей, для статистики учитыва­ется главная цель, остальные считаются сопутствующими.

Так от документа к документу трансформируется основополагаю­щее туристское понятие, определяющее сущность туризма.

В российском законодательстве термин «туризм» используется в различном значении.

В статье 16 Закона РФ от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» говорится, что Правительство России «занима­ется разработкой и осуществлением мер по развитию туризма и сана­торно-курортной сферы». В этом случае туризм является приоритетом социальной политики Правительства РФ.

Закон РФ от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятель­ности в Российской Федерации» трактует туризм, как «временные выезды (путешествия) граждан... с постоянного места жительства в оздоро­вительных, познавательных, профессионально-деловых, спортивных, религиозных и иных целях без оплачиваемой деятельности в стране (месте) временного пребывания».

Согласно Указу Президента РФ от 15.903.2000 № 511 «О классифи­каторе правовых актов» туризм относится к разделу 140.000.000 класси­фикатора, в одном ряду со здравоохранением, физической культурой и спортом.

«Положение о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации» (Постановление Правительства России от 21.12.2000 № 990) обязывало МЭРТ осуществлять государственное управление, меж­отраслевое, межрегиональное координирование в сфере туризма. Здесь речь шла о туризме как о самостоятельной отрасли экономики, но не как о путешествиях.

Конституция РФ не содержит в своем тексте слово «туризм», но бу­дучи акт высшей юридической силы, является базой всего законодатель­ства в сфере туризма.

Действующий Федеральный закон «Об основах туристской дея­тельности в Российской Федерации» в настоящее время не отражает сос­тояние туризма. В законе нет четкого определения понятий, мало уделено внимания въездному туризму, не прописаны отношения между субъекта­ми туристского рынка, отсутствуют финансовые гарантии туристских организаций (этот пункт необходим по условиям вступления во Всемир­ную торговую организацию).

Интегрирование национального законодательства в международное право в настоящее время осуществляется по двум вариантам совершенст-

вования законодательства с обязательным включением положений меж­дународных актов.

1-й вариант предусматривает совершенствование действующего за­кона, внесение в него поправок, включение соответствующих положений международных актов. Работа по этому варианту была организована Де­партаментом туризма МЭРТ, разработавшим проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации».

2-й вариант предусматривает замену существующего закона на но­вый закон «О туризме и туристской индустрии», проект которого был разработан в Госдуме Комитетом по культуре и туризму и Межфракци­онным объединением «Туризм России».

Первое чтение законопроекта в Государственной Думе состоялоясь осенью 2003 г. Проект нового закона содержит 9 глав, 57 статей. Законо­проект регулирует две крупных области общественных отношений с уче­том международного права:

• отношения в сфере туризма, возникающие в связи с реализацией права на отдых, свободное перемещение и других прав туриста;

• отношения, возникающие в сфере предпринимательской дея­тельности по оказанию услуг, связанных с путешествиями.

В проекте закона нашли отражение новое международное положе­ние России, изменения на внешнеэкономическом рынке, порядок компен­сации расходов туроператора за предоставление льготных услуг, новые положения о деловом туризме, разграничение полномочий вертикали власти, предусмотрена защита туристского бизнеса от недобросовестного потребителя (от туристского экстремизма), взят под защиту оздорови­тельный туризм, так как идет массовое перепрофилирование детских оздоровительных учреждений.

Законопроект дает новое определение туризма. «Туризм - состав­ная часть социальной сферы Российской Федерации, включающая сво­бодные передвижения (путешествия, поездки) физических лиц и/или их пребывание за пределами обычной среды в течение периода, не превы­шающего 12 (двенадцати) месяцев подряд с целью отдыха, деловыми и другими целями». Ожидается, что новый закон станет «Туристской кон­ституцией», так как он соответствует международным документам и дол­жен быть универсальным, всеохватным, должен стать основой для разви­тия смежных областей, для принятия более узких специальных законов (по размещению, питанию, перевозке туристов).

Сегодня работой по совершенствованию туристского законода­тельства занимается Министерство здравоохранения и социального раз­вития и подчиненное ему Федеральное агентство по физической культу­ре, спорту и туризму. В настоящее время субъектами России уже принято свыше 40 законов, регулирующих сферу туризма. К числу таких законов относятся, например, законы: «О поддержке Санкт-Петербургом туризма в Санкт-Петербурге», «О целевой программе Санкт-Петербурга «Развитие туризма в Санкт-Петербурге» на 2002 - 2005 годы», «О туристской дея­тельности на территории Ленинградской области» и др. Вся действующая законодательная база должна быть приведена в соответствие с новым национальным законодательством, соответствующим международному уровню.

Пока не будет принят новый закон (или внесены поправки к старо­му), пока регионы не получат федерального аналога, до тех пор не будет решена проблема полной интеграции туристского законодательства в международное право.

Пример 2. Международное туристское законодательсво оказывает огромное влияние на развитие туризма, появление новых направлений в туристской деятельности. Одновременно с развитием рынка традицион­ных туристских услуг в последнее время получила распространение дея­тельность, связанная с предоставлением потребителю прав пользования объектами недвижимости, находящимися на различных курортах мира, так называемый клубный отдых. Этот вид услуг известен, как:

• клубный отдых в режиме разделенного времени (таймшер* - от англ. time - время и share - доля). Сама система такого клубного отдыха называется таймшерингом. Таймшеринг предоставляет отдых в принадлежащем клубу (или включенном в его каталог) средстве размещения в течение определенного периода (не ме­нее одной недели), в определенное время каждого года (недель­ный модуль);

• клубный отдых в режиме реального времени - это отдых, про­должительность проведения которого зависит от количества принадлежащих члену клуба баллов, кредитных очков, иных единиц измерения, определяющих, в течение какого периода и в каком средстве размещения, принадлежащем клубу, их облада­тель может провести отдых. Эта система клубного отдыха близ­ка к таймшерингу, но не адекватна ему. В практике туризма за режимами клубного отдыха закрепились соответствующие по­нятия - «таймшеринг» и «клубный отдых».

В 1997 г. в таймшеринге работало свыше 4100 курортов по всему миру, ими воспользовались свыше 3,14 млн. семей. С 1080 г. общий объем продаж в области таймшера составил $36 млрд. По системе тайшеринга работают такие известные отели, как «Хилтон», «Марриотт», «Дисней», «Шератон», «Холидей Инн». Система таймшеринга предлагает широкий ассортимент предлагаемых отелей: от гостиничных номеров до особняков.

Появились туристские организации, регулирующие новый вид тури­стской деятельности: Организация таймшера в Европе (ОТЕ), зани­мающаяся проблемами таймшера, являющаяся членом ВТО с 1998 г.; Всемирный союз по высоким стандартам в таймшере (ЕАТЕ) - орга­низация, созданная в 1999 г. для разработки единых правил таймшеринга. ВТО, рассматривая вопросы организации таймшеринга, в 1996 г. из­дала отдельную книгу по таймшеру. По определению ВТО, «система владения отдыхом предоставляет клиентам право отдыха ежегодно, в течение определенного времени, в апартаментах или ином типе жилья, являющегося частью туристского комплекса, который включает в себя разнообразные услуги». Это определение не разделяет систему владения отдыхом на таймшеринг и клубный отдых. По этой системе у члена клуба имеется не право пользования конкретной недвижимостью, а определен­ное количество «условных единиц» (очков, баллов). «Условные единицы» можно приобретать дополнительно, повышать их уровень. Каждому уровню соответствует по стоимости объект недвижимости, выбираемый из каталога. Например, за 5000 у.е. можно выбирать (варьировать): про­должительность, сезон, место ежегодного отдыха (например, 2 недели в номере отеля 3* в Турции или 2 дня в номере отеля 5* во Франции). То есть здесь речь идет не о таймшеринге, а о клубном отдыхе (в режиме реального времени). Членство в клубе можно уступать другому, но круг действий ограничен.

В таймшеринге же отдых привязан к определенному объекту недви­жимости. Но зато это право может быть объектом имущественного обо­рота, передаваться по наследству.

Директива ЕС 94/47/ЕС (1994 г.) «О защите приобретателей по кон­трактам на приобретение прав пользования недвижимым имуществом на основе таймшера» дала определение контракта, регулирующего тайм-шерную деятельность, уточнила его содержание: «любой контракт, за­ключенный на срок не менее 3 лет, в соответствии с которым за единую установленную цену приобретается вещное или любое иное право, позво­ляющее пользоваться недвижимым имуществом ежегодно в течение установленного периода времени (не менее 1 недели), которое может быть предметом обмена».

Иными словами, использование курортной недвижимости может быть поделено. Право пользования принадлежит определенному лицу в течение определенного срока, оговоренного в контракте, но не менее 3 лет. Могут быть большие сроки, может быть передача права по наслед­ству. Цена зависит от вида и уровня недвижимости, от сезона, в который турист будет использовать свое право, от продолжительности периода пользования, сроков действия договора. Оплата также может быть разби­та на периоды. Особенность таймшеринга - в обмене права на пользова­ние курортной недвижимостью на одном курорте на право пользования недвижимостью на другом курорте. Обмен производится за дополнитель­ную плату.

В России внедрение таймшеринга сопровождалось агрессивной мар­кетинговой технологией: дезинформацией, недобросовестностью дейст­вий, обманом, различными уловками. Отсутствовала интеграция в между­народное право, не использовались действующие положения междуна­родных актов. Принятый в 1996 г. Закон РФ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» никак не регулирует этот вид деятельности. Заполнение правового вакуума международными докумен­тами послужило основой для разработки проекта Федерального зако­на РФ «Об основах единого рынка прав владения клубным отдыхом».

Из-за несовершенного законодательства, отсутствия гарантий на защиту прав российские туристы пока предпочитают заключать договоры владения клубным отдыхом с иностранными компаниями, не доверяя отечественным туристским фирмам. Приведение российского законода­тельства в соответствие с зарубежным повысит степень доверия туристов, позволит преодолеть проблемы в развитии этого перспективного вида туризма. Международные акты решают многие проблемы развития ту­ризма: развивают взаимодействие, создают кооперацию ресурсов и средств, регулируют деятельность, расширяют международную правовую базу, координируют стратегическое планирование. Без такой координации цивилизованное развитие мирового туристского рынка невозможно.

Пример 3. Вступление России во Всемирную торговую организа­цию, необходимость приведения законодательства в соответствие с тре­бованиями международного права вызвали необходимость принятия Таможенного кодекса Российской Федерации от 28.05.2003 № 61-ФЗ, приближающего Россию к стандартам Всемирной торговой организации и во многом снимающего проблемы присоединения к этой организации. Работа над новым Таможенным кодексом РФ длилась 3 года. Кодекс введен в действие 1 января 2004 г.

Принципиальное отличие нового Таможенного кодекса РФ заклю­чается в смене разрешительного принципа на уведомительный, благода­ря введению электронных деклараций.¹¹³*¹ Электронная декларация запол­няется в момент заключения контракта, на таможне ставится только штамп. Это существенно упрощает и ускоряет процесс прохождения та­можни. Время оформления таможенной декларации может снизиться до 20 мин. Разрешительный принцип заменяется на уведомительный.

Новый Таможенный кодекс РФ открывает для туризма новые пер­спективы. Правила, прописанные в нем, снимут проблему длительности таможенных процедур. Это качественно новый Таможенный кодекс РФ, предельно приближенный к мировым стандартам.

Пример 4. «Концепцией развития туризма в Российской Федера­ции на период до 2005 года» предусмотрена «подготовка предложений по совершенствованию существующих законодательных актов и нор­мативных правовых актов, относящихся к сфере туризма...». В системе стандартизации России, за более чем 100-летнюю историю ее, было соз­дано свыше 50 тыс. нормативных актов. Европейская система насчитыва­ет около 10 тыс. подобных документов. Такое несоответствие и многооб­разие нормативных документов создает определенные трудности. Серь­езным недостатком является отсутствие стандартов, опережающих требо­вания современного производства и стимулирующих технический про­гресс, конкуренцию, внедрение новаций. Весь мир закладывает нормы с опережением, а бизнес-сообщество стремится достичь этой цели. Кто придет первым, тот и выиграет. В условиях мировой интеграции страна не может находиться вне мирового сообщества в столь важной области, как нормирование деятельности в сфере производства продукции (услуг). В соответствии с соглашением о присоединении России к Всемир­ной торговой организации от России требуется:^[54г)

• уравнять экспортные и внутренние тарифы на газ;

• прекратить вмешательство государства в экономику;

♦ • зафиксировать господдержку аграрного сектора на уровне по-

следних лет;

• поднять уровень борьбы с нарушением интеллектуальной соб­ственности (контрафактные CD и DVD);

• снизить или отменить пошлины на ввоз авиационной техники;

• предоставить иностранным банкам и страховым компаниям право открывать в РФ филиалы;

• обеспечить свободный доступ к природным ресурсам РФ (тре­бование Австралии).

Учитывая это, в России в 2003 - 2004 гг., был введен в действие Феде­ральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», установивший новый порядок нормирования требований к продуктам, работам, услугам. После вступления в силу Федерального закона «О тех­ническом- регулировании» утратили свою силу Федеральные законы «О стандартизации*», «О сертификации* продукции и услуг» и другие нор­мативные правовые документы. Закон «О техническом регулировании» четко определяет обязательные требования, за выполнением которых должно следить государство. Эти нормы формируются на основе крите­рия безопасности продукции и охраны окружающей среды. Обязательные требования содержатся в технических регламентах - документах, прини­маемых международным договором и ратифицированных Россией, или федеральным законом, или указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ.

Остальные требования, изложенные в национальных стандартах и стандартах организаций, могут выполняться на добровольной основе, хотя и под контролем государства. Национальные стандарты - документы общероссийского масштаба, утверждаются национальным органом по стандартизации. Стандарты организаций - локальные нормативные пра­вовые акты, принимаются организациями самостоятельно. Организации при желании могут получить на свой стандарт заключение технического комитета по стандартизации.

Эффективной и принципиальной нормой закона является недопус­тимость совмещения сертификации и контрольных функций. Когда в одних руках сосредоточены бизнес- и контрольно-надзорная функции, то последнюю легко применить для уничтожения конкурентов. Поэтому эти функции должны быть разделены. По новому закону разработчиком рег­ламентов и стандартов может быть любое лицо, т.е. национальным орга­ном по стандартизации не обязательно должен быть Госстандарт. В За­падной Европе, например, его функции исполняют общественные органи­зации.

Главное назначение закона «О техническом регулировании» - транс­формировать российскую экономику к работе по международным стан­дартам, интегрироваться в международное правовое поле. Предположи­тельно на это уйдет 7-10 лет, в течение которых должна быть создана обязательная и понятная всем система требований, которую мы устано­вим себе сами с учетом мировых достижений.

Участие России в интеграционном процессе, последовательное со­вершенствование туристского законодательства, гармонизация его с меж­дународным правом выстраивают эффективную туристскую политику страны, укрепляющую дружбу и взаимопонимание между народами.