18.1. Формирование отечественной структуры управления физкультурно-спортивным движением

Физическая культура и спорт являются одной из многочисленных отраслей народно-хозяйственного комплекса и представляют собой сложную и специфичную социально-экономическую систему, функционирование которой характеризуют разнообразные и разнохарактерные общественно-государственные отношения. В.И. Жолдак, С.Г. Сейранов (2003) считают, что при изучении модели организационной структуры управления такой социальной системой необходимо рассматривать совокупность взаимосвязанных подразделений (звеньев управления), совместно принимающих решения по управлению. При этом следует учитывать, что организационная структура управления любой социально-экономической отраслью в государстве во многом обусловлены, прежде всего, государственной политикой, укладом и устройством самого государства, а также она должна быть органически встроенной в международную систему управления физкультурно-спортивным движением. Кроме того, каждая исторически определенная общественная формация создает соответствующие формы управления социально-экономическими процессами.

Анализ документов и материалов публикаций, посвященных проблемам государственного управления сферой физической культурой и спортом в Российской Федерации подтверждает, что в течение всего периода современной истории России шел активный поиск оптимальной модели организационной структуры управления. Изучение пути формирования модели управления отечественным физкультурно-спортивным движением, анализ изменений ее организационной структуры, уточнение соподчиненности ее подсистем позволяют понять и оценить сильные и слабые стороны ее структурных элементов, характер и эффективность функционирования системы в целом.

С первых дней своего зарождения отечественное физкультурно-спортивное движение развивается как значимая социально-общественная структура. Структурными образованиями в нем были общества, кружки и клубы по интересам. Однако уже во времена Российской империи оно приобрело достаточно большой размах и значение. Это потребовало формирования и государственных органов управления физической культурой и спортом.

Первой государственной организацией царской России, на которую были возложены обязанности по руководству развитием в сфере физической культуры и спорта стала (1813 г.) Канцелярия главного наблюдающего за физическим развитием народонаселения Российской империи, а затем – Военно-спортивный комитет, который работал под патронажем двух министерств: Министерства народного образования и Министерства военных дел. Кроме того допризывная подготовка молодежи, включающая физическую подготовку, проводилась во взаимодействии с министерствами торговли и промышленности, путей сообщения, а также духовным ведомством (В.Н. Зуев, 2004).

События, связанные с Октябрьской социалистической революцией и приход к власти Коммунистической партии, привели к коренному изменению системы управления государством. Прежде всего, это связано с попыткой перевести управление страной на общественно-государстенные органы – Советы. При этом первые годы формирования управленческих структур Советского государства ознаменовались жестокой борьбой за власть с внутренней и внешней интервенцией, поэтому в апреле 1918 г. главный государственный орган управления – Исполнительный Комитет Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов принял декрет «Об обязательном обучении военному искусству». Одной из основных сторон в подготовке воина определялась его физическая подготовка. Поэтому в тот период руководство спортивными клубами, обществами и физическим воспитанием молодежи было возложено на Главное управление всеобщего военного обучения (Всевобуч), находящееся в структуре Наркомата военных дел. Всевобуч стал первым советским органом, осуществлявшим государственное руководство физической культурой и спортом.

Учитывая возрастающие масштабы работы по физической культуре и спорту, а также рекомендации I Всероссийского съезда по физической культуре, спорту и допризывной подготовке, в августе 1920 г. при Главном управлении Всевобуча был создан Высший совет физической культуры (ВСФК). В его задачи входили разработка программ по физическому воспитанию, организация спортивных соревнований, врачебный контроль, и т.д.

Завершение гражданской войны и мирное строительство Советского государства поставило вопрос о необходимости выведения управления физкультурно-спортивным движением за рамки военного ведомства. В июне 1923 г. Высший совет физический культуры стал иметь статус постоянной комиссии при ВЦИК РСФСР. Это был первый самостоятельный орган управления сферой физической культуры и спора в Советской России. На него возлагалось обязанности объединения научной, учебной и организационной работы по физическому воспитанию всего населения.

В этом же году в Москве учреждена и общественная спортивная структура – спортивное общество «Динамо». Вскоре его филиалы возникли и в других городах. Члены общества активно занимались и проводили соревнования по многим видам спорта, что в то время считалось новым направлением в спортивной работе.

ЦК ВКП(б) постоянно осуществлял наблюдение и контроль за развитием физической культуры и спорта в стране и в своих постановлениях периодически указывал на ошибки в управлении и определял основные направления развития физкультурно-спортивного движения. Так, в его постановлении «О физкультурном движении» (сентябрь 1929 г.) отмечалось неудовлетворительное состояние физкультурной работы и то, что «…без усиления государственного централизованного руководства, с одной стороны, и без участия в физкультурном движении широкой рабочей общественности – с другой, сдвинуть дело развития физкультурного движения нельзя».

Исходя из этого, ЦК ВКП(б) постановил:

«– в связи с образованием СССР создать при ЦИК СССР Всесоюзный совет физической культуры (ВСФК) с функциями государственного руководящего органа, которому подчинить все СФК при ЦИК союзных республик, соответственно реорганизовав и их местные органы из согласительных комиссий, которыми они до сих пор являются, в государственные органы руководства физкультурным движением.

– поручить ЦК ВЛКСМ и фракции ВЦСПС усилить свою работу по физической культуре, по втягиванию в нее широких рабочих масс, особенно рабочей молодежи. Особое внимание должно быть уделено усилению работы всех профсоюзных и комсомольских организаций снизу до верху к развитию физкультурного движения …».

Всесоюзный СФК стал центральным органом руководства и контроля всей работой в области физической культуры, как по линии государственных, так и по линии общественных физкультурных спортивных организаций. Была установлена четкая вертикаль власти. При этом он стал иметь достаточно мощную финансовую базу для своей работы. Кроме того, для развития физической культуры и спорта стали привлекаться средства комсомола и профсоюзов.

В 1930 г. был решен вопрос о переходе от кружков физкультуры к коллективам, созданным на предприятиях, в учреждениях, учебных заведениях. Руководство коллективами стали осуществлять выборные органы – бюро коллектива. При такой организации деятельности стало возможным привлечение к развитию физической культуры и спорта ресурсных возможностей промышленных предприятий и организаций, особенно материально-технических и финансовых.

В 1935 г. по принципу спортивного общества «Динамо» были организованы профсоюзные добровольные спортивные общества («Спартак», «Локомотив», «Красное знамя» и др.). Исходя из закрепленного Конституцией СССР (1936 г.) права трудящихся на создание различных общественных организаций, в том числе спортивных обществ, решением ВЦСПС было создано 64 добровольных общества, которые организовывали и проводили физкультурно-спортивную работу по производственному принципу. Наряду с ними создавались и сельские спортивные общества. ДСО приняли свои уставы, ввели спортивные формы, знамена, значки, членские билеты. Таким образом, в систему управления сферой физической культурой и спорта были привлечены широкие возможности общественных организаций, которые стали работать в тесном взаимодействии с государственными органами управления.

Однако такое большое количество спортивных обществ привело к разноплановости их работы. Поэтому в 1956 г. проведено объединение сельских ДСО в единое сельское спортивное общество «Урожай», а 1958 г. объединены и часть спортивных обществ при центральных комитетах профсоюзов.

С целью усиления государственных начал в управлении физкультурно-спортивным движением ЦИК и СНК СССР в июне 1936 г. приняли постановление «Об образовании Всесоюзного комитета по делам физической культуры и спорта при СНК СССР» (вместо Всесоюзного совета физический культуры при ЦИК СССР). На местах были созданы республиканские, краевые, областные, городские и районные комитеты. Впоследствии, в связи с принятием новой конституции и реорганизацией правительственных структур, главный орган управления был переименован во Всесоюзный комитет по физической культуре и спорту при Совете Министров СССР.

В связи с наступившей оттепелью в политической жизни страны, а также учитывая то обстоятельство, что спорт во всем мире является общественным движением, в 1959 г. ЦК КПСС и Совет министров СССР приняли постановление «О руководстве физической культурой и спортом в стране», в котором было принято решение о передаче их управления общественным организациям. Было решено: «В целях направления и координации физкультурного движения в стране создать Союз спортивных обществ и организаций СССР, работающий под руководством партийных органов, при повседневном и активном участии профсоюзов и комсомола, на основе творческих инициатив и самостоятельности широких масс физкультурников …».

Однако перевод физкультурно-спортивного движения на общественные рельсы привел к существенному замедлению его развития, образовав целый ряд трудностей в управлении. Поэтому уже в 1968 г. было принято решение к возврату общего руководства в отрасли через систему государственных организаций – союзно-республиканских комитетов по физической культуре и спорту при Совете Министров СССР.

Первые секции по отдельным видами спорта с федеральным уровнем руководства, у нас в стране были созданы в 1924 г. (шахматы, стрелковый спорт). Однако организация подобной работы (общественные органы управления отдельными видами спорта) в других видах спорта шла достаточно медленно. По ряду видов спорта всесоюзные секции были созданы лишь в 50-х гг. (секция настольного тенниса и др.).

В 1959 г. на базе существующих тогда всесоюзных секций по видам спорта при Центральном совете Союза спортивных обществ и организаций СССР были созданы спортивные федерации СССР. Вновь возрожденный федеральный государственный орган управления – Комитет по физической культуре и спорту при совете министров СССР в феврале 1969 г. утвердил положение «О федерациях по видам спорта». Как указывалось в нем «… всесоюзные (республиканские и городов Москвы и Ленинграда) федерации по видам спорта созданы в целях развития общественной инициативы и привлечения широкого актива к руководству развития спортом в стране».

В положении указывалось, что Всесоюзные федерации являлись общественными организациями, призванными оказывать соответствующим отделам Комитета по физической культуре и спорту помощь по развитию тех или иных видов спорта и направлять работу в республиканских федерациях и секциях спортивных обществ.

В этот период активную роль в развитии физкультурно-спортивного движения в стране стал играть Олимпийский комитет. Первый Национальный Олимпийский комитет России был создан в 1911 г., а после 1917г. был упразднен «за ненадобностью». И только в апреле 1951 г. Национальный Олимпийский комитет СССР (ВОК) был образован снова и был признан МОК. Ныне существующий Олимпийский комитет России (ОКР) был образован 1 декабря 1989 г. После распада СССР он стал самостоятельной неправительственной организацией, входящей в состав МОК, работающей в строгом соответствии с Олимпийской хартией, занимающейся пропагандой олимпийского движения и развитием его во всех регионах России, содействующей развитию массового спорта и спорта высших достижений в стране, способствующей укреплению позиций и повышению престижа российского спорта на международной арене.

Превалирующая роль КПСС в руководстве государственными органами не всегда способствовала профессиональному решению вопросов, в том числе и в сфере физической культуры и спорта. Ряд постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР в 80-е гг. послужили положительным примером системы государственного управления, они методично воздействовали на улучшение производственной, социальной и духовной жизни населения страны. Однако отдельные решения наносили урон социальной жизни. Так, большой урон спортивному движению в стране был нанесен решением об упразднении всех профсоюзных ДСО и создании единого Всесоюзного добровольного физкультурно-спортивного общества – «ВДФСО профсоюзов» (Постановление Президиума ВЦСПС от 20.02.1987 г. «О мерах по совершенствованию руководства физкультурным движением профсоюзов»). Этот эксперимент нанес большой урон спортивному движению страны: вскоре закрылись ряд ДЮСШ, перестали работать отдельные спортивные сооружения, вынуждены были уйти в другие отрасли многие ведущие специалисты.

Таким образом, как показывает анализ формирования организационной структуры управления отечественным физкультурно-спортивным движением, на протяжении продолжительного периода шел поиск оптимальной модели управления на основе варьирования соотношения двух взаимосвязанных ветвей управления – государственной и общественной. Причем еще совсем недавно (до 1992 г.), она основывалась на централизованной ад­министративно-командной системе планового государственного управления физической культурой и спортом. Управление велось сверху вниз с жестким государственным контролем, как над государственными, так и над общественными организациями.

Основные черты этой управленческой схемы – наличие централизованной системы го­сударственных органов управления физической культурой и спор­том и подчиненных им учреждений по подготовке спортивного резерва. Ключевое место занимал Госкомспорт СССР как высший го­сударственный орган специальной компетенции со строгой подчиненностью ему всех государственных и общественных спортивных организаций. Имелась в наличии общественная система управления физкультурно-спортивным движением по видам спорта (спортивные федерации) и по производственному принципу (ДСО). Характерным было централизованное финансирование и лимитированное обеспечение спортивных орга­низаций спортивным инвентарем и спортивными товарами. При этом необходимо отметить, что органы государственной власти (во главе с ЦК КПСС) являлись основной направляющей и организующей силой, которая играла как созидательную так и, напротив, разрушительную роль в создании социальной сферы существования общества, в том числе и физкультурно-спортивного движения.